Il sostegno pubblico nella gestione delle crisi bancarie

Il sostegno pubblico nella gestione delle crisi bancarie

19 febbraio 2019

Massimiliano Coluccia

Le soluzioni previste per il salvataggio di un istituto in dissesto introdotte dalla BRRD

 

La direttiva BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), che ha introdotto in tutti i paesi europei regole armonizzate per prevenire e gestire le crisi delle banche, è entrata in vigore oltre 4 anni fa. Da più di tre è operativo anche il bail-in, il meccanismo di condivisione degli oneri dei creditori della banca. In questo periodo in Europa i dissesti bancari e le operazioni di salvataggio non sono mancati: solo in Italia se ne sono contati una dozzina. Con in comune la volontà da parte delle autorità di risoluzione di evitare l’applicazione del bail-in, preferendo, prima dell’intervento pubblico, la condivisione degli oneri da parte dei creditori subordinati (burden sharing), oltre che, ovviamente, degli azionisti.

Il quadro normativo sulle crisi è unitario, ma nel concreto ogni dissesto sembra essere stato gestito con soluzioni ad hoc, adattate caso per caso. I vincoli previsti dalla BRRD e dagli orientamenti della Commissione in materia di aiuti di Stato hanno fortemente ristretto i margini per l’azione pubblica, eppure una soluzione per garantire l’aiuto di Stato è stata sempre trovata, nell’ambito delle fattispecie previste dalla normativa europea.

Quali sono le soluzioni previste per il salvataggio di una banca in dissesto?

La disciplina introdotta dalla BRRD prevede che una banca in crisi debba essere messa in risoluzione o (se non ricorrono le condizioni per la risoluzione) liquidata [1]. La differenza tra liquidazione e misure di risoluzione sta nel fatto che queste ultime hanno l’obiettivo di ristrutturare la banca per salvaguardare l’interesse pubblico (prosecuzione delle funzioni essenziali della banca, stabilità finanziaria e costi minimi per i contribuenti).

Per l’accesso alla liquidazione o alla risoluzione il presupposto è che la banca sia in dissesto o a rischio dissesto (“failing or likely to fail”) ovvero che vìoli o rischi di violare nel prossimo futuro i requisiti minimi regolamentari, che le attività sono o saranno inferiori alle passività (in base a elementi oggettivi), che non sia in grado di pagare i propri debiti, che abbia bisogno di un intervento pubblico straordinario (Fig.1). Se ricorrono uno o più di questi quattro elementi l’autorità di risoluzione (previa consultazione dell’autorità di vigilanza) dichiara la banca “failing or likely to fail”. Per avviare un programma di risoluzione è anche necessario che non vi siano misure alternative che possano evitare il dissesto e che la risoluzione sia necessaria nell’interesse pubblico. L’autorità di risoluzione poi individuerà lo strumento (o la combinazione di strumenti) da applicare tra vendita dell’attività, costituire un ente “ponte”, separazione delle attività, bail-in [2]. 

La presenza di un interesse pubblico è un punto discriminante per la scelta tra procedura di risoluzione e liquidazione vera e propria. Se viene attivata una procedura di risoluzione, il coinvolgimento di fondi pubblici è possibile dopo l’applicazione del bail-in, che prevede la riduzione del valore nominale di azioni, obbligazioni subordinate e potenzialmente obbligazioni ordinarie e depositi non garantiti.

Se l’autorità di risoluzione opta per l’uscita della banca dal mercato, sarà possibile ricorrere agli aiuti di Stato previo contributo dei soli azionisti e creditori subordinati (burden sharing), per garantire che il processo di uscita avvenga in maniera ordinata. Per esempio tale principio è stato applicato per l’erogazione del finanziamento statale per la ristrutturazione delle attività acquistate dalle banche venete. 

La Commissione, in accordo con il Governo italiano, ha recentemente introdotto un altro strumento per la gestione delle crisi delle banche piccole: il cosiddetto “Liquidation Scheme for small banks”. Per garantire l’uscita ordinata dal mercato di banche con attivo inferiore a 3 miliardi di euro l’Italia è stata autorizzata (fino al 12 aprile 2019, ma il periodo è prorogabile) a erogare, previo burden sharing, aiuti di Stato tramite il Fondo Interbancario di tutela dei depositi (FITD) e il Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (FGDCC). Questo schema, già applicato in Croazia, Danimarca, Irlanda e Polonia, consentirà il trasferimento della parte sana della banca a un altro istituto. Le banche piccole potranno quindi beneficiare di una soluzione di salvataggio simile a quella utilizzata per le banche venete. Il caso più recente di applicazione di questo schema è l’operazione di acquisizione di Banca del Fucino da parte di Igea Banca.

Quali sono le opzioni di salvataggio se una banca non è in dissesto, ma in temporanea difficoltà? 

In questo caso un sostegno pubblico sarà concesso se necessario per rimediare a una grave perturbazione dell’economia e preservare la stabilità finanziaria e può assumere la forma di garanzia dello Stato su obbligazioni di nuova emissione o sulla liquidità fornita dalle banche centrali oppure di aumento di capitale, nel caso di carenze di capitale stabilite in stress test. È la cosiddetta ricapitalizzazione precauzionale che può essere attuata solo se l’intervento è cautelativo e temporaneo: non è utilizzato per ripianare perdite attuali o future e previa autorizzazione della Commissione UE (che richiede piano di ristrutturazione e burden sharing).


 
Il sostegno pubblico nella gestione delle crisi bancarie
 

In Italia i meccanismi di sostegno pubblico alla liquidità e al capitale sono stati applicati per la prima volta per gestire le crisi di Monte dei Paschi e delle banche venete (Decreto Legge n.237/2016). Nel primo caso la banca ha beneficiato della garanzia pubblica su tre emissioni obbligazionarie e successivamente di un’iniezione di capitale (preceduta dalla conversione dei prestiti subordinati). Anche Banca Popolare di Vicenza e Veneto Banca hanno ricevuto un sostegno alla liquidità, ma nei mesi seguenti sono state dichiarate in dissesto o a rischio dissesto e, successivamente, messe in liquidazione. Più recentemente il Decreto Legge n.1/2019 ha reso potenzialmente applicabili strumenti di sostegno precauzionale (garanzie e iniezione di capitale) anche per Carige [3].

In sintesi, l’applicazione su casi concreti del nuovo impianto europeo sulla gestione delle crisi ha evidenziato due aspetti. In primo luogo, pur restringendo le possibilità di intervento dello Stato, nelle situazioni di difficoltà è sempre stata erogata una forma di contributo pubblico. La solvibilità di partenza dell’ente finanziario è un elemento importante, che discrimina la natura dell’aiuto e la modalità di condivisione degli oneri per azionisti e creditori. In secondo luogo il bail-in, lo strumento simbolo della BRRD, è stato utilizzato sporadicamente perché l’esperienza ha mostrato che una sua applicazione rischia di “minare la fiducia nelle banche e generare instabilità”.  Non è un caso che di recente la stessa Banca d’Italia abbia espresso la necessità di correggere alcuni aspetti critici della normativa sulle crisi, in particolare rivedendo le modalità di applicazione del bail-in (limitandolo solo alle banche di maggiori dimensioni) e implementando meccanismi (come l’intervento dei fondi di garanzia dei depositi) in grado di assicurare l’uscita ordinata dal mercato delle banche medie in difficoltà, limitando così le ripercussioni su economia e risparmiatori.

 
 
[1] Gli obiettivi della risoluzione sono molto più ampi rispetto gli obiettivi della procedura ordinaria di insolvenza, la quale normalmente si incentra sugli interessi dei creditori e sulla massimizzazione del valore della massa fallimentare. Il regime di risoluzione mira ad assicurare la stabilità finanziaria generale. In tale contesto, l’autorità di risoluzione deve, tra l’altro, tentare di garantire che nessun creditore subisca un trattamento peggiore nella risoluzione rispetto all’insolvenza (il principio del “nessun creditore può essere svantaggiato”). https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/website_long_qa_clean_060717_it.pdf
[2] Le autorità di risoluzione possono applicare lo strumento della separazione delle attività solo abbinandolo a un altro strumento di risoluzione.
[3] http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/interventi-direttorio/int-dir-2019/Panetta_audizione_Carige_23012019.pdf
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